Những khoản thu nảy ở các đơn vị có quan hệ với ngân sách nhà nước, nhưng cơ chế tài chính hiện hành đang cho phép các đơn vị đó giữ lại để sử dụng, thì đưa vào nguồn thu của các đơn vị đó
Mặc dù vậy, trong Hiến pháp (Hiến pháp 1992, và Hiến pháp sửa đổi 2001), cũng chỉ xác lập thẩm quyền của Hội đồng nhân dân là: “cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, Hội đồng nhân dân ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm túc Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế - tầng lớp và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của dân chúng, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn trách nhiệm đối với cả nước”.
Song, đây cũng chính là yếu tố làm suy giảm khả năng kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với hoạt động của các quỹ tài chính ngoài ngân sách; bởi rất dễ xảy ra xung đột giữa các văn bản dưới luật cùng điều chỉnh vào một hoạt động.
Khi đó Điều 120 đã được bổ sung sẽ là: Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan quốc gia cấp trên, Hội đồng quần chúng. Chính vì thế, chúng ta không nên biện hộ rằng: quản lý tài chính đối với các quỹ ngoài ngân sách thời kì qua chưa tốt là do không có một văn bản pháp luật có tính pháp lý cao điều chỉnh hoạt động này.
Tuy nhiên, trong một số Điều, Khoản cụ thể cũng đã trình diễn. Cuối mỗi năm, các cơ quan, tổ chức được giao nhiệm vụ quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách có nghĩa vụ lập ít quyết toán kèm theo giải trình kết quả của việc dùng tiền ngân sách đã chi cho cơ quan, tổ chức mình. Bên cạnh đó, xét trên giác độ quản lý dòng tiền tài tài chính công, thì quy định trên về quyền của Quốc hội đối với các quỹ tài chính ngoài ngân sách lại chỉ có ở “đầu vào” mà không có ở “đầu ra".
Trong cơ cấu vốn điều lệ có vốn “…được bố trí trong dự toán chi ngân sách hoặc nguồn tăng thu ngân sách địa phương hàng năm…” [Điều 26, khoản 1, điểm a].
Nhờ đó, dòng tiền tài NSNN chi cho các quỹ tài chính ngoài ngân sách có các thông tin về cả “đầu vào” và “đầu ra”. Luật NSNN số 01/2002/QH11; 4. Tuy nhiên gắn với phạm vi đã giới hạn và gắn với thực trạng đã được phân tích trên đây, chúng tôi xin đề xuất một số giải pháp nối hoàn thiện chuồng tiêu pháp lý cho quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách, bao gồm: Một là, khẳng định và làm rõ thẩm quyền của cơ quan quyền lực nhà nước các cấp trong quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách.
Theo thống kê của Bộ Tài chính, đến tháng 6/2012, ở nước ta hiện có 08 quỹ tài chính ngoài ngân sách ở cấp địa phương. Làm thế nào để thực hành được giải pháp này? Chúng tôi cho rằng, đây là cơ hội tốt để khai triển thực hiện đề xuất của giải pháp trên; Chúng ta đang trưng cầu ý kiến cho việc hoàn thiện, bổ sung và sửa đổi Hiến pháp. Mặc dù, cách duyệt và chấp thuận cấp vẫn còn nhiều vấn đề phải tiếp kiến phải hoàn thiện, nhưng chí ít hàng năm, Quốc hội vẫn có được các thông tin về số tiền cần chi từ NSNN cho các quỹ này.
Muốn đáp ứng được đề nghị này, trên hai mảng hoạt động thu, chi của NSNN cần phải quy định rõ như sau: Những khoản thu NSNN là những khoản thu mà NSNN hưởng 100% và đã được ngân khố quốc gia kiểm soát và ghi thu.
Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam được thành lập theo Quyết định số 82/QĐ-TTg ngày 26/6/2002. Cụ thể: Tại khoản 4, Điều 84 của Hiến pháp nên sửa theo hướng quy định quyền của Quốc hội trong việc: "… quyết định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương, duyệt y quyết toán chi ngân sách trung ương và thẩm định, phê chuẩn kết quả chi ngân sách trung ương cho các quỹ tài chính ngoài ngân sách trung ương cùng kỳ".
Thay vào đó, chúng ta phải phát hiện, chỉ rõ các nguyên do đã gây ra các yếu kém trong quản lý tài chính quỹ tài chính ngoài ngân sách thời gian qua để tìm ra các biện pháp thích hợp nhằm hạn chế đến mức tối đa khả năng nảy những yếu kém đó. Hiến pháp 1992 và Hiến pháp sửa đổi 2001; 3. Một vài tỉ dụ điển hình để minh họa cho hiện tượng này, như sau: Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam được thành lập theo Quyết định số 82/QĐ-TTg ngày 26/6/2002 có quy định “… Vốn điều lệ của Quỹ do NSNN cấp là 200 tỷ đồng.
Hai là, cần sửa đổi, bổ sung lại Luật NSNN hiện hành theo hướng phân biệt rõ khuôn khổ của NSNN và của các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước. Ba là, đối với các văn bản dưới luật có liên tưởng đến quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách, cần phải bổ sung, hoàn thiện theo hướng: quy định rõ nghĩa vụ của các cơ quan, tổ chức được giao quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách cuối năm tài chính phải lập thưa quyết toán kèm theo bản giải trình kết quả hoạt động của đơn vị được bảo đảm từ các khoản chi của NSNNtrong năm.
Kể từ đó, Hiến pháp đã mở đường cho việc cải hoán hàng loạt các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh vào lĩnh vực quản lý NSNN trong chiến lược cải cách nền hành chính nhà nước từ năm 2001 đến nay. Số lượng quỹ tài chính quốc gia ngoài ngân sách xuất hiện ở mỗi ngành giữa các thời gian khác nhau có sự khác nhau là do những thay đổi về nhiệm vụ mà mỗi ngành phải cáng đáng đồng hành cùng với quá trình phát triển của nền kinh tế.
Sau mỗi năm hoạt động, Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam chỉ gửi đến Bộ Tài chính bẩm quyết toán được gửi chậm nhất vào ngày 30/3 của năm sau để Bộ Tài chính xem xét, thẩm định và phê chuẩn.
Quốc hội cần cân nhắc và bổ sung vào Hiến pháp hiện hành các từ ngữ khẳng định thẩm quyền của cơ quan quyền lực nhà nước các cấp trong quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách. Thường ngày, khi nền kinh tế quốc dân càng phát triển, thì nhiệm vụ quản lý quốc gia về kinh tế của mỗi ngành gia tăng. Thứ hai, trong hoạt động của bất kỳ một ngành, một lĩnh vực, thậm chí đến từng đơn vị, đều phải dựa trên 3 đầu vào cơ bản: nhân lực, vật lực, tài lực (cách gọi tắt của nguồn lực tài chính).
Với tinh thần đó, xin đề cập đến “lỗ hổng pháp lý” trong quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách ở nước ta thời kì qua đã tả, bao gồm: Về Hiến pháp Để chuẩn bị cho sự thay thế Luật Ngân sách quốc gia (NSNN) năm 1996 bằng Luật NSNN 2002, Quốc hội đã sửa đổi khoản 4 Điều 84 của Hiến pháp từ: “Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ nhà nước; quyết định dự toán NSNN và phân bổ NSNN, duyệt quyết toán NSNN; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế;” [Hiến pháp 1992], thành “Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương, phê duyệt quyết toán NSNN; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế;" [Hiến pháp sửa đổi 2001].
Hầu như ngành nào của nền kinh tế quốc dân cũng thấy xuất hiện một hoặc một số quỹ tài chính quốc gia ngoài ngân sách. Trái lại, sự vận động của bộ phận đó phải đi theo và đảm bảo sự đồng hành với sự vận động của tổng thể. Đây cũng được coi là một trong những Căn cứ để cơ quan quyền lực nhà nước mỗi cấp có ngân sách coi xét về các đề xuất xin cấp vốn của các cơ quan, tổ chức cho nhiệm vụ quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách ở những năm tiếp theo.
Như vậy, tài chính chỉ là 1 trong 3 nguồn lực đầu vào để tổ chức hoạt động của các chủ thể. Những khoản chi của NSNN cũng cần phải được hạch toán tách bạch giữa chi đáp ứng nhu cầu thực hành các chức năng nhiệm vụ của quốc gia với chi để cấp mới hoặc bổ sung vốn điều lệ cho các quỹ ngoài ngân sách.
Cố định phải ngần các giải pháp để san lấp đến mức tối đa các lỗ hổng đó. Hiện tượng đó đã được người dân phản ánh, Quốc hội cảm nhận được và có đề nghị Chính phủ giải trình, nhưng vẫn chưa đủ sức nặng để điều chỉnh đối với hoạt động của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách này. Cụ thể: Luật NSNN hiện hành quy định: “Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân chủ nghĩa; các khoản trợ giúp; các khoản thu khác theo quy định của luật pháp”.
Tài liệu tham khảo: 1. Quy định này đã trùm lên một số khoản thu mà ngay sau đó Chính phủ lại cho phép một số đơn vị có nảy các khoản thu được giữ lại để sử dụng, như: lệ phí, phí thu từ các đơn vị hành chính, sự nghiệp; các khoản thu từ các hoạt động kinh tế của nhà nước có được từ đầu tư vốn của các tập đoàn, các tổng công ty nhà nước… Sự không rõ ràng về khuôn khổ đã tạo ra “lỗ hổng” pháp lý trong quản lý điều hành NSNN.
Để tăng thêm giá trị pháp lý về thẩm quyền và nghĩa vụ của Hội đồng quần chúng trong quản lý tài chính công ở địa phương, Hiến pháp nên bổ sung thứ “các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách” vào Điều 120 hiện hành. Điều này rất cấp thiết vì: (i) đảm bảo sự nhất quán về khuôn khổ tài chính công của nước ta với thông lệ chung mà quốc tế đang ứng dụng bao gồm quỹ NSNN và các quỹ ngoài ngân sách nhà nước; (ii) Quy định rõ nghĩa vụ của các cơ quan công quyền – đặc biệt là cơ quan quyền lực quốc gia, trong quản lý tài chính công.
Hầu như ngành nào của nền kinh tế quốc dân cũng thấy xuất hiện một hoặc một số quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Ở địa phương, bên cạnh ngân sách địa phương cũng tồn tại các quỹ tài chính ngoài ngân sách do địa phương quản lý. Các văn bản dưới luật giao hội các văn bản được biểu lộ theo các hình thức: Nghị định, quyết định, thông tư, thông tư liên tịch… cho sự ra đời hay chỉ dẫn quản lý một quỹ tài chính nhất mực được gọi chung là các văn bản dưới luật điều chỉnh vào hoạt động này.
Kết hợp cả 3 giải pháp trên, trên bàn của các đại biểu cơ quan quyền lực quốc gia các cấp sẽ có được đầy đủ các thông tin về thu, chi tài chính công (bao gồm cả ngân sách và các quỹ tài chính ngoài ngân sách) của cấp mình hàng năm. Thực tại quản lý các quỹ tài chính quốc gia ngoài ngân sách ở nước ta hiện nay, các văn bản dưới luật này lại thường có hiệu lực cao; bởi nó chóng vánh được đổi thay và thích nghi với tình cảnh.
Tỉ dụ: Trước tháng 6 năm 2010, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cốt phải thực hiện các nhiệm vụ quản lý quốc gia về trồng trỉa và chăn nuôi; nhưng kể từ sau ngày 04/6/2010, Bộ này còn phải đảm nhận thêm nhiệm vụ “…là cơ quan túc trực Chương trình…”, ngay sau khi Thủ tướng Chính phủ đã ký ban hành hình định số 800/QĐ-TTg ngày 04/ 6/ 2010 về “thông qua Chương trình đích nhà nước về xây dựng nông thôn mới tuổi 2010 – 2020”.
Tuy thế, kết thúc năm tài chính Quỹ đầu tư phát triển địa phương chỉ phải lập bẩm tài chính và “thưa tài chính của Quỹ đầu tư phát triển địa phương phải được một tổ chức kiểm toán độc lập kiểm toán”, không thấy nghĩa vụ giải trình trước Hội đồng dân chúng tỉnh về kết quả đã dùng tiền của ngân sách cấp này.
Tóm lại, điểm qua thực trạng về các văn bản quy phạm luật pháp từ cao xuống thấp có liên hệ đến điều chỉnh các quỹ tài chính ngoài ngân sách ta đều thấy xuất hiện các “lỗ hổng” pháp lý ở các chừng độ khác nhau.
Quyết định số 800/QĐ-TTg ngày 04/6/2010. Trong báo cáo quyết toán NSNN hàng năm mà Quốc hội trao đổi và phê duyệt chi phản ảnh số tiền đã chi cho các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Về Luật Ngân sách quốc gia Trong khuôn khổ của tài chính công, nếu xét theo mục đích và cơ chế quản lý thì bao gồm: Quỹ NSNN và các quỹ ngoài NSNN.
Hiện tượng trên cũng không có gì là khó hiểu, bởi hai lý do cơ bản sau: Thứ nhất, do khuôn khổ phủ của các quỹ tài chính ngoài ngân sách quá rộng. Nhưng sau khi chấm dứt mỗi năm ngân sách, các khoản tiền đã cấp cho các quỹ tài chính ngoài ngân sách đã được sử dụng như thế nào? Mang lại những kết quả gì so với đích kỳ vọng mà do chính các cơ quan có trách nhiệm quản lý mỗi quỹ đã đề xuất và Quốc hội đã bằng lòng – “đầu ra”, thì không được cung cấp đầy đủ tới Quốc hội.
Quỹ Đầu tư phát triển địa phương được thành lập theo Nghị định 138/2007/NĐ-CP ngày 28/8/2007 với quy mô vốn điều lệ tối thiểu 100 tỷ đồng, ngay từ ngày thành lập [Điều 30, khoản 2].
Thí dụ: giữa quy định của cơ chế tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập với các quy định chung; giữa các quy định của Trung ương với các quy định của địa phương; giữa các quy định của chính sách với cảnh ngộ kinh tế - xã hội thực tiễn.
Vì: Trong dự toán chi NSNN mà Quốc hội bàn bạc và quyết định hàng năm bao gồm các khoản vốn, kinh phí cấp mới hoặc bổ sung cho các quỹ tài chính ngoài ngân sách kỳ kế hoạch – “đầu vào”.
Giải pháp hoàn thiện cầu tiêu pháp lý Trong khuôn khổ bài viết không thể đưa ra được các giải pháp mang tính toàn diện về hiên pháp lý đối với các quỹ tài chính quốc gia ngoài ngân sách.
Đơn cử một đôi quỹ để thấy được sự bất nhất giữa “đầu vào” và “đầu ra” trong quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách ở nước ta và “lỗ hổng” pháp lý xuất hiện ở các văn bản dưới luật điều chỉnh vào hoạt động này.
Phê duyệt đó, từng đại biểu của cơ quan quyền lực quốc gia các cấp phải có trách nhiệm toàn diện hơn trước các yêu cầu quản lý tài chính công ở cấp mình; cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực quốc gia mỗi cấp cũng thấy rõ trách nhiệm của mình hơn trong việc cung cấp các thông báo không chỉ đối với quản lý ngân sách nhà nước, mà còn cả các thông tin về quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách.
Như vậy, ngữ “các khoản thu để lại đơn vị sử dung quản lý qua ngân sách nhà nước” mà chúng ta đang dùng bây giờ cần được bãi bỏ.
Thay vào đó, các văn bản pháp quy điều chỉnh hoạt động của các quỹ này hoặc là được hình thành bởi các nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ, mà trước đó có thể có hoặc không có những luật chuyên ngành làm nền móng. Chính bởi vậy, Luật NSNN hiện hành (Luật số 01/2002/QH11) chỉ điều chỉnh đối với các quan hệ nảy trong quản lý NSNN.
NSNN cấp đủ vốn điều lệ cho Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam trong thời hạn 2 năm, kể từ ngày có quyết định thành lập. Trong đó lập ngân sách theo chương trình phối hợp với ngân sách trung hạn được vận dụng cho dự toán chi NSNN cho các quỹ tài chính ngoài ngân sách; còn lập ngân sách truyền thống với ngân sách trung hạn được dùng cho lập dự toán chi NSNN đáp ứng cho các nhu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của quốc gia thường niên.
Ưng chuẩn đó, các cơ quan quốc gia có thẩm quyền mới có thể chắt lọc và loại bỏ sự trùng lặp của tiêu pha công cho cùng một công việc mà quốc gia phải thực hiện; song song buộc ràng được trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc sử dụng các khoản tiền tài tài chính công.
Do đó, không thể lấy các yêu cầu của bộ phận để điều chỉnh hoạt động của tổng thể. Bộ Tài chính, Tài liệu họp Ban soạn thảo dự ản Luật NSNN(sửa đổi) tháng 6/2012; 2. Bên cạnh đó, các văn bản dưới luật thường để một “khoảng hở” rộng về trách nhiệm của các đơn vị trong quản lý tài chính đối với các quỹ ngoài ngân sách.
# Những quy định không rõ ràng về phạm vi. Nguồn: internet Thực trạng hành lang pháp lý Điểm chung nhất về cầu tiêu pháp lý đối với các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách là hầu hết các quỹ này không được hình thành trên cơ sở của các văn bản luật pháp có cấp độ pháp lý cao như luật hoặc pháp lệnh. Muốn vậy, chúng ta phải đổi mới phương thức lập dự toán NSNN theo hướng kết hợp giữa lập ngân sách truyền thống với lập ngân sách theo chương trình và lập ngân sách trung hạn.
# Ra quyết nghị về các biện pháp đảm bảo thi hành nghiêm trang Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế - từng lớp, ngân sách và các quỹ tài chính ngoài ngân sách địa phương; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn tất mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước.
Từ các phân tách trên cho thấy khả năng xây dựng một luật chung cho các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách không có tính khả thi và càng không thể xây dựng luật riêng cho từng loại quỹ này. Các thưa này phải được gửi tới cơ quan công quyền trực tiếp quản lý chi ngân sách cho sự hình thành nguồn tài chính của quỹ ngoài ngân sách đó.
” Dù rằng vậy, Quyết định trên cũng không đưa ra sự ràng buộc về nghĩa vụ đáng kể đối với bộ máy quản lý điều hành quỹ (trừ quy định về bảo toàn quỹ). Chính quy định này của Hiến pháp cũng làm cho hoạt động quản lý tài chính công ở cấp chính quyền địa phương rơi vào tình trạng tương tự như ở cấp Trung ương: có “đầu vào” mà không có “đầu ra” từ kết quả dùng tiền tài các quỹ tài chính ngoài ngân sách.
Sau mỗi năm hoạt động, Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam chỉ gửi đến Bộ Tài chính “bẩm quyết toán được gửi chậm nhất vào ngày 30/3 của năm sau để Bộ Tài chính xem xét, giám định và phê duyệt”.
Hay Bộ Y tế cũng phải đóng vai trò là cơ quan thường trực trong tổ chức quản lý nhiều quỹ tài chính dành cho các chương trình mục tiêu nhà nước về y tế khác nhau ở các thời gian khác nhau.
Ảnh minh họa. Theo đó, tất cả các khoản thu đã được quy định trên, khi nảy sinh phải được tập hợp vào NSNN. Khuôn khổ đậy của các quỹ tài chính ngoài ngân sách quá rộng. Chính thành ra, những năm qua dòng tiền vẫn cứ được “rót” từ NSNN“chảy” vào các quỹ tài chính ngoài ngân sách do nhiều cơ quan khác nhau quản lý và số tiền đó đã được sử dụng, nhưng những ích lợi kinh tế - tầng lớp mà chúng mang lại chưa cao.
Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số 8 - 2013.
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét